一、公文概念

    公文的概念从国家法律性文件上并没有给予一个严格完整、权威的定义，多数是学者研究给予的概念。

    《国家行政机关公文处理办法》对国家行政机关公文的表述为：“国家行政机关公文，是传达党和国家的方针、政策，发布行政法规和规章，请示和答复问题，指导和商洽工作，报告情况，交流经验的重要工具”。这种表述仅仅是从公文功能角度出发说明了公文的作用，并非真正的概念。

　   关于公文概念，有许多专家学者曾下过不少定义。《中国公文学》对公文的定义：“公文是按一定程式表达社会政治集团意志的文书”。这种定义明确了公文是由三个条件形成的。第一是文书，第二是表达社会政治意志，第三是按一定程式。这种说法比较严肃和抽像。《秘书工作实用手册》（武汉大学编）对公文的定义：“公文，即公务文书，是指党政机关、团体、企事业单位用以传达、贯彻党和国家的方针、政策，发布行行政法规和规章，请示和答复问题，指导和商洽工作，报告情况，交流经验的一种特定格式的文字材料”。这种表述从公务文书的用途来讲的，虽然讲得比较具体，但把公文的真正能起到的作用又给限定住了，原想讲得细一些，但漏掉的东西又很多。辽宁人民出版社的《公文写作》对公文的定义：“公文是公务文书的简称，它是各类机关、单位处理公务活动时形成和使用的书面材料。”这种对公文的定义比较简便。在王桂森篇写的《现代公文格式》中，给公文一个最简便的定义：“公文就是公务文书”，或者“公文就是一切公务活动中使用和形成的文字材料”，或者说“公文就是公务活动中使用和形成的一切文字材料”。《公务员实用写作》对公文的定义：“公文即公务文书，是党政机关、人民团体和企事业单位处理公务时使用的书面材料。”从以上定义中我们可以看出一些基本的东西和存在的差异。从概念上讲，公文就是公务文书，是从事公共事务所用的文书。上述的公文定义中的共同点，公文是文字材料（包括表格），是公务使用的。不同点，制发程式表述不一，政治性表述不一，行文主体表述不一。虽然定义有各种，并且对此争论不一，但公文在实际应用中都涉及上述定义的一系列实际问题。

　　二、公文分类

　　公文种类繁多，椐有关统计，各项公文的种类多达几百种。公文的分类有很多种，但是没有统一的规定，都是从不同角度来分类。我们常见的分类方法有以下几种。

　　（一）依据公文法规的确认划分

　　　　法定公文

　　　　一般公文

　　（二）按国家有关机关对其规范程度划分

　　　　规范性公文

　　　　非规范性公文

　　（三）按使用范围划分

　　　　通用公文

　　　　专用公文

　　（四）按机关类别划分

　　　　党务机关公文

　　　　行政机关公文

　　　　司法机关公文

　　　　军事机关公文

　　　　企业业单位公文

　　　　社会团体公文

　　　　……

　　（五）按公文的行文方向划分

　　　　上行公文

　　　　下行公文

　　　　平行公文

　　（六）按公文的机密程度划分

　　　　绝密公文

　　　　机密公文

        秘密公文

　　　　内部材料

　　　　普通公文

　　（七）按公文的时限要求划分

　　　　特急公文

　　　　加急公文

        平急公文

　　    普通公文

　　由此可见，按照公文的不同属性可分为若干类，这些分类方法也从不同侧面反映出公文的特征。

　　三、公文构成

    公文的构成通常指的是形成公文的各个组成部分。这些部分也是公文规范的各个部位。目前从我国现行的公文组成上看，共有九个基本部分，即标题、主送机关、正文、附件、发文机关、印章、发文时间、主题词、抄送单位。

    １、标题。标题是公文的眉目，居中置于文件之首，正文上方。标题一般由发文机关名称、事由和公文文种三个部分组成（另外还有些非法定公文还有年度部分等）。除了这种正式的最常见、最完整的标题组成方式外，还有三种情况。一是舍去发文机关名称，由“事由”和“文种”相联而成，如《保守国家机密暂行条例》，其中，“保守国家机密”是事由。“条例”是文种。二是舍去事由，由“发文机关”和“文种”相联，如《中华人民共和国公安部公告》，其中，“中华人民共和国公安部”是发文机关，“公告”是文种。三是只写公文文种。如《布告》、《通告》等，发文机关置于落款处。除发布、批转或转发法规性文件外，公文标题一般不加书名号，也不用其它标点符号。标题应准确、扼要地概括出公文的主要内容，使人一目了然。无论什么公文的标题都不得省略文种，法定公文不得乱用文种、自造文种。

    ２、主送机关。主送机关是行文的主要对象，指行文主体欲将文意告知的主要对象，有时也是要求主办或答复的主要接受机关。主送机关写在正文之前标题下面，左侧顶格书写，并用冒号。布告、公告、通告等公布性公文，不写主送机关。非法定公文之外的各种计划、报表以及规章、条例等法规性公文，不写主送机关。

     ３、正文。正文是公文的主体，是反映文件具体内容的部分。正文紧接主送机关名称之后，空两格起写。正文的结构一般是由开头（或导语）、主体、结语三部分组成文字要求。法定公文在正文写法上应力求文字简练，观点明确，逻辑严密，文理通顺，标点符号准确。其他常用公文正文的写法，应按约定的要求和规则去写。

    ４、附件。附件属于主件的文字材料，它也是某些公文的重要组成部分。一类是正文批准发布、转发、批转的附件。例如《山东省人民政府办公厅转发〈×××××〉的通知》，对这类附件可直接写在公文主件之后。。另一类是用于补充说明主件中某一方面内容的附件，如有关统计数字、图表，以及其它说明主件中提及的事件、数字等材料。这类附件均应在正文的后面另起段空两格处加以标识，一般的形式为：“附： 《××××》”，然后将材料附后。

    ５、发文机关。发文机关指的是行文主体，即公文的作者。机关单位的名称一般应写明全称或公认的简称，落款于正文后右下侧。这不仅表示严肃负责，同时也为了防止造成歧义和混乱。党政机关或较大单位的文件常常使用固定的文头为标记，可以省略，但内容重要和严肃的公文不可省略发文机关。

    ６、印章。发文机关在文件上加盖公章，是文件生效、取信的凭证。有些领导机关，用专门的文头并经机要通讯传递的公文，可不盖章，但必需要有签发人落款。

   ７、发文时间。凡正式文件都必须写有日期。日期表明文件发出或生效的时间。发文时间一般应以签发日期为准，几个机关联合发出的文件，以最后签发机关签署的日期为准；凡属会议通过的文件，应当以会议通过日期为准，也要注明实际发出日期；法规性文件应以批准日期为准，其中某些法规文件，除发布日期外，并应以正文最后专列条文规定具有生效和开始行的日期。发文时间一律用阿拉伯数字写全称，如“１９９６年８月１２日”。

    ８、主题词。主题词是对公文类别、内容的高度精减概括，是现代化管理和计算机信息技术在公文处理领域运用的客观要求和必然事物。公文设置主题词，国家有专门的规范性规定。一般正式公文都应注意在公文的最后写明主题词。在公文最后，在注明抄送单位（或印制机关）一栏的横线上注明主题词。

    ９、抄送单位。抄送单位是公文涉及的机关单位，或需要协助承办或需要知道、掌握内容的机关单位。抄送单位包括机关组织和个人。“抄送”也可以用“报送”来表示，内涵上并没有什么区别。写法上的顺序为先报后送。“抄报”、“加报”用于上级机关和领导人；“抄送”一般用于平级、下级或不隶属的单位。

    四、公文标记

    公文标记包括文件的文号、密级、缓急程度、签发人、阅读范围、制发单位、印发分数等等。它表明文件的不同性质与要求，以便于文件处理。

    １、发文字号。发文字号即文件的编号，又称文号。它标明发出文件的数量和次序，以便查询，为收文和发文提供方便。公文编号的方法是：先写发文机关代字，接着写年份（在方括号，写公元全称），最后写顺序号。如“国发１９９６]１０号”，几个机关联合发文，须标明主办机关公文编号。

    ２、秘密等级。秘密等级是指文件机密程度的等级。除普通公文外，对需保密的文件应根据文件内容，分别划为绝密、机密、秘密三种。密级标点通常位于文件标题的左上角醒目处，用方括号括起，如「绝密」、「机密」、「秘密」。

   ３、缓急程度。缓急程度是对公文送达和办理的时间要求。缓急程度一般可分为平件、急件、特急件和限时送达四种。注明缓急程度，是为了确保公文时效，使紧急事项得到及时处理。一般平件不需标明；急件以上的，标明何种等级，由文件签发人确定。缓急程度的标记一般放在标题的右上方，与密级的位置相对应。

    ４、阅读范围。阅读范围是指限定文件的发送范围和规定阅读的对象。它是根据工作需要和保障机密安全两个方面确定的。阅读范围，通常注明于文件发文日期之下，抄送单位之上，并加括号，如“（此件发至县、团级）”；有的则在正文的末尾加以注明。

    ５、印制机关。在文件最后一页最下端设两线，其中注明印制机关名称、印刷日期、印刷份数等。另外，有的还在公文末页的下端印上打字员、校对者等。

    五、公文文种

　　文种是表示公文类别的标识。不同的文种所表达的涵义有着很大的差异，应用文种时要力求准确。下面将公文文种的类别和含义作分别简述。

    （一）法律性公文

　　法律性公文系由国家立法机关依照法定程序或认可的、体现统治阶级意志的并以国家强制力保证执行的行为规范的总称。

　　法律性公文分为三个层次：宪法、国际法、普通法。种类分为宪法、法、法令、条例、决议、命令、章程以及国际法中用的宪章、公约、条约、宣言等。

　　１、宪法。宪法是国家的根本大法。宪法作为法律的“母法”高于其他一切法律。宪法作为公文，是制发程序最严格、文字最为严密、执行约束力最强的公文。

　　２、国际法：国际法是指以国家和政府名义参加、缔约、签署的国际法、国际公约、条约、宪章以及国家或政府之间订的双边或多边重要协定、声明、宣言等国际文书。

　　３、普通法。普遍通称为法律，是指由拥有立法权的国家机关依照宪法和立法程序制度和颁布的在旨在确定、调整和规范社会生活某一方面基本准则、社会关系和行为规划的规范性文件。

　　（二）法规规章性公文

　　法规分为行政法规和地方性法规两部分。行政法规是在全国范围内具有法律效力的规范性公文，地方性法规是有权制定法规的地方性国家机关，不与宪法、法律和行政法规不抵触的前提下，制定发布的规范本行政辖区内重大事项的规范性公文。规章分为部门规章和政府规章。规章是指国家行政机关根据并且为了实施法律、行政法规而制定公布的规范性行政管理公文总称。

　　１、行政法规。国务院《行政法规制定程序暂行条例》明确规定：“行政法规是国务院为领导和管理国家各项行政工作，根据宪法和法律，并且按照本条例的规定制定的政治、经济、教育、科技、文化、外事等各类法规的总称”。

　　２、地方性法规。地方性法规是指省、自治区、直辖市以及省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市、计划单列市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法和法律相抵触的前提下按法定程序制定的本行政区域内具有法律效力的规范性公文的总称。

　　３、部门规章。部门规章是指国务院各部门根据法律和国务院行政法规、决定、命令在部门的权限内按照规定程序制定的规定、办法实施细则、规则等规范性文件的总称。

　　４、政府规章。政府规章即地方人民政府规章，亦称地方性规章，系指由省、自治区、人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市、计划单列市的人民政府根据法律、行政法规和地方性法规，按照规定程序所制定的普遍适用于本地区行政管理工作的规定、办法、实施细则、规则等规范性公文的总称。

　　（三）通用规范性公文

    通用规范性公文即国家有关规章制度有明确规定，有较统一的格式，在党和国家机关及团体、企事业单位通用的公文。

　　《国家行政机关公文处理办法》第二章规定，国家行政机关的公文种类主要１０类１５种。

　　１、命令（令）、指令

　　２、决定、决议

　　３、指示

　　４、布告、公告、通告

　　５、通知

　　６、通报

　　７、报告、请示

　　８、批复

　　９、函

　　１０、会议纪要

　　《中国共产党各级领导机关文件处理条例（试行）》第１５条中规定正式文件常用种类为１３种。

　　１、公报

　　２、决议　（*）

　　３、决定　（*）

　　４、指示　（*）

　　５、条例

　　６、规定

　　７、通知　（*）

　　８、通报　（*）

　　９、请示　（*）

　　１０、报告 （*）

　　１１、批复 （*）

　　１２、会议纪要　（*）

　　１３、函　（*）

　　（*）号者亦为国家行政机关中采用的文种

　　两者对比，总有文种１８种，共有文种１０种。共有文种即决定、决议、指示、通知、通报、报告、请示、批复、会议纪要、函等，其中除指示外，其他９种是机关中的常用文种。非共用文种８种，即命令（令）、指令、布告、公告、通知、公报、条例、规定。前５个为国家行政机关文种，后３个为党的领导机关使用文种。这８个文种在一般机关中使用相对较少，有的根本用不上。有关通用规范性文种的特点将在下一章中具体介绍。

　　（四）专用规范性公文

　　专用规范性公文是指通用规范性公文外，一些制发程序比较规范、规定严格、有极强的约束力，制发主体有严格限制，在一定范围内为某些机关单位专用的规范性公文。专用规范性公文有特定的制发主体，特定的内容，特定的审签制发程序，相对固定的行文格式，特定对象。常用的类别有司法类专用公文、经济类专用公文、军事类专用公文、外交类专用公文、证明证件类专用公文等等专用规范类公文。

　　１、司法类专用公文。系指公安机关、司法机关、人民检察院、法院按照诉讼程序处理各种刑事、民事、经济、行政案件过程中形成和使用的具有法律效力的公务文书。其特点：制发主体必须是国家司法机关，制发必须依据法律程序，法律效力极强。司法类公文种类繁多，国务院、公安部、司法部，最高人民法院、最高检察都曾制定各类文书格式和式样标准，格式数百种。如人民检察院起诉书、抗诉书，人民法院判决书、调解书，公证部门的公证书公安机关提请批准逮捕书、通缉令等等。

　　２、经济类专用公文。此类公文的概念比较笼统，目前还没有规范的定义，一般来讲是涉及经济活动中比较固定、规范的公文，其中经经济合同最为典型。如承包合同、供货合同，财务报告、审计报告、质量检测报告工程、验收报告、涉外索赔书等等。

　　３、外事类专用公文。外事类专用公文是外事、外交机关在涉外活动中依照规定和国际惯例形成和使用的公务文书。主要有国书、白皮书、照会、备忘录、外交声明、最后通谍、护照等等。